Законът за частната охранителна дейност – между целесъобразността и принципите

На 18 януари 2018 г. Народното събрание прие на второ четене нов Закон за частната охранителна дейност (ЗЧОД) (ДВ, бр. 10 от 30.01.2018 г.). С приближаването на момента, от който той ще започне да се прилага (30.03.2018 г.), бихме искали да обърнем внимание на една част от него – разпоредбите, които създават нов вид охранителна дейност, а именно охрана на урбанизирана територия.

ЗЧОД определя частната охранителна дейност като „търговска дейност, насочена към опазване на живота и здравето на физическите лица, охраняване на имуществото на физическите и юридическите лица, гарантиране на максимално ниво на сигурност при транспортиране на ценни пратки и товари, осигуряване на безпрепятствено провеждане на различни по характер и вид мероприятия“ (чл. 2, ал. 1), като в ал. 2 на същия член пояснява, че тя се извършва въз основа на писмен договор от търговци. Това характеризира дейността като предмет на частноправни отношения, в които основен принцип ще бъде свободата на договарянето, макар законът да не го е изброил изрично в чл. 3, където са заложени принципите, при които следва да се извършва тази дейност.

Охраната на урбанизирани територии е регламентирана като един от видовете частна охранителна дейност с обект на охрана „селищната територия, обхваната от границите на населеното място или селищното образувание (строителните му граници), определени с устройствен план, без да се включва землището” (съгласно определението, което се съдържа в допълнителните разпоредби на закона). Регламентацията на охраната на урбанизирани територии се свежда до 3 законови разпоредби (чл. 27 – чл. 29), чието съдържание е лаконично: че охраната на урбанизирани територии е комплекс от дейности, който включва защита от противоправни посегателства върху имуществото и населението в съответната урбанизирана територия посредством наблюдение, контрол и реакция с мобилни охранителни патрули; че възложител по договор за охрана на урбанизирана територия е кметът на общината; че за извършване на този вид охрана търговецът обособява екипи и оптимизира техния брой съгласно границите на охраняваната урбанизирана територия, а видовете, броят и числеността на екипите се посочват в договора за охрана.

Представената по-горе нормативна уредба поставя въпроса за противоречието на тези разпоредби с Конституцията на Република България. Съгласно чл. 105, ал. 2 от Конституцията в компетентността на Министерския съвет (МС) се включва осигуряването на обществения ред и националната сигурност. Тази обща разпоредба, която съдържа правомощие, т.е. едновременно право и задължение, на изпълнителната власт да пази реда и сигурността в държавата, намира израз в дейността на Министерството на вътрешните работи (МВР), подробно регламентирана в Закона за министерството на вътрешните работи (ЗМВР). Основни негови функции са защита на правата и свободите на гражданите, защита на националната сигурност, опазване на обществения ред (чл. 2, ал. 1 от ЗМВР). Същевременно, за разлика от охраната на конкретно лице, имущество или мероприятие, охраната на урбанизирана територия засяга изключително широк кръг права и интереси на неопределен брой субекти и поради тази причина се припокрива с дейността на МВР по осигуряване и опазване на обществения ред. На практика тези властнически правомощия се прехвърлят на частноправни субекти, което принципно не е забранено, но невинаги е допустимо. Функциите по защита на обществения ред „съставляват ядрото на държавния суверенитет и чрез тях се реализира и поддържа легитимният монопол върху насилието в националната държава“ (както постановява Конституционният съд в Решение № 5/2005 г.). От друга страна, те са свързани с прилагане на мерки за принуда, които мерки сами по себе си също засягат правата на гражданите. Поради тази причина основният закон постановява те да бъдат изключително правомощие на публичната власт. В припокриването на дейността по осъществяване на охрана на урбанизирани територии с държавната функция по защита на обществения ред възниква противоречието с принципите на правовата държава.

Разгледан в детайли, проблемът произтича от различните принципи, въз основа на които се реализира частната охранителна дейност, оскъдната регламентация на изискванията към лицата, които я осъществяват, както и липсата на гаранции за защита на правата на гражданите. В рамките на изпълнителната власт – в системата на МВР, съществува законоустановена йерархична структура с ясни правила за отчетност и контрол (глава трета ЗМВР). Цялостната дейност на ведомството се ръководи от министър, над когото контрол може да осъществява Народното събрание и който носи своята политическа отговорност. Подобни подробни правила липсват по отношение на частната охрана. С новия ЗЧОД е създадена възможност защитата от противоправни посегателства върху имуществото и населението да бъде предмет на частноправно отношение – на договор. Глава пета от ЗЧОД много общо установява, че между частните охранители и МВР следва да има взаимодействие, свързано с административното регулиране и административния контрол на частната охранителна дейност, сътрудничество и взаимодействие. Но държавата няма да има възможност да упражнява контрол върху изпълнението на задълженията по конкретен договор. Всички въпроси, отнасящи се до неизпълнение и отговорност ще се разглеждат на плоскостта на гражданскоправните отношения. На волята на съответния кмет се предоставя да избере лицата, на които да възложи функции по охрана, както и дали да търси реализиране на отговорността им при нарушение и неспазване условията на договора.

Същевременно, за субектите, осъществяващи охрана, е предвидена възможност да прилагат мерки и средства, които са типични за полицейските органи – проверки, задържане, предаване, употреба на физическа сила. При сравнение между ЗЧОД и ЗМВР става ясно, че за органите на министерството съществуват много по-подробни правила относно случаите, в които могат да извършват проверки, да задържат лице, да упражняват физическа сила и т.н. (чл. 61 и сл. от ЗМВР).

ЗЧОД провокира реакция и у държавните органи. Във връзка с приетия закон пред Конституционния съд са образувани две дела (№ 5/2018 г. и № 6/2018 г.) по искане съответно на главния прокурор и президента. И с двете искания Конституционният съд е сезиран да се произнесе по конституционосъобразността именно на разпоредбите, отнасящи се до охраната на урбанизирани територии. Аргументите на главния прокурор и на президента се доближават до изложеното по-горе и заслужават подкрепа.

Освен гореизложеното по отношение на съдържанието на закона, се установява, че не е спазена прецизно процедурата за приемане му. Не е извършена предвидената в чл. 20 от Закона за нормативните актове предварителна оценка на въздействието, а общественото обсъждане не е проведено в законоустановения 30-дневен срок (проектът на Закон за частната охранителна дейност е публикуван на 19 април 2016 г. на електронния портал за обществени консултации, а крайният срок за подаване на становища е изтекъл на 03 май 2016 г.). И двата инструмента – оценка на въздействието и обществено обсъждане, са насочени към изнасяне на дискусията по нормативни актове, и особено по такива, които засягат широк кръг правни субекти, преди приемането им. Ако широкият обществен отзвук се бе случил на етап законопроект, щеше да бъде намалена вероятността да се поставя въпросът за съобразността на тези норми с Конституцията.

Осъзнаваме, че осигуряването на обществения ред в малките населени места е изключително важен проблем. Но изразяваме съмнение доколко предоставянето на репресивни правомощия на частни охранителни фирми е най-разумното решение. С оглед избрания подход за справяне с проблема, с любопитство очакваме евентуални нови законодателни промени (защо не за създаване на частни затвори или на частна армия например).

Приятели на "Юридически барометър"