За някои изобретателни законодателни техники на Народното събрание

Във връзка с предстоящото решение на Конституционния съд по к.д. № 17/2018 г. бихме искали да припомним коментара на Юридически барометър по повод някои оригинални законодателни техники на Народното събрание.

Законът за бюджета на Националната здравноосигурителна каса (НЗОК) за 2019 г. (Обн., ДВ, бр. 102/11.12.2018 г.) има характеристиките на всеки бюджетен закон. Основната особеност се свежда до ограничения във времето период на действие на тези закони. Приемането на бюджетните закони е ежегодно, както предвижда разпоредбата на чл. 13, ал. 1 от Закона за публичните финанси: „Държавният бюджет, бюджетът на държавното обществено осигуряване и бюджетът на Националната здравноосигурителна каса се приемат от Народното събрание с отделни закони за съответната бюджетна година при осигуряване на съгласуваност между тях”. Конституционният съд (КС) също е имал повод да се произнесе по характера на ежегодните бюджетни закони. В мотивите към Решение № 17/1995 г. по к. д. № 13/95 г. КС напомня за развитата в конституционната теория разлика между закон във формален и закон в материален смисъл и постановява, че всеки ежегоден бюджетен закон е само формален закон. „Ежегодните бюджетни закони са закони във формален смисъл само защото под на­именованието „закон” те са гласувани от Народното събрание. В основното, същинското си съдържание те не съдържат правни норми”. КС дори ги определя като управленски (административни) актове по съдържание, представляващи закони по форма и ред на приемане.

Съдържанието на Закона за бюджета на НЗОК за 2019 г. обаче надхвърля обичайния предмет на бюджетните закони. Законът съдържа общо 43 параграфа преходни и заключителни разпоредби (ПЗР), с които се правят промени в цели 17 закона, като голяма част засягат отношения, свързани със структурата и функционирането на здравната система – Закона за здравето, Закона за здравното осигуряване, Закона за лечебните заведения, Закона за лекарствените продукти в хуманната медицина, Закона за трансплантация на органи, тъкани и клетки, Закона за съсловните организации на лекарите и на лекарите по дентална медицина, Закона за съсловната организация на магистър-фармацевтите, Закона за съсловните организации на медицинските сестри, акушерките и асоциираните медицински специалисти, на зъботехниците и на помощник-фармацевтите, Закона за Българския Червен кръст, Закона за данъците върху доходите на физическите лица, Закона за закрила на детето, Закона за контрол върху наркотичните вещества и прекурсорите, Закона за корпоративното подоходно облагане, Закона за кръвта, кръводаряването и кръвопреливането, Закона за медицинските изделия, Закона за обществените поръчки и Изборния кодекс.

Както неведнъж е имал повод да обърне внимание Юридически барометър, като структурна част от нормативните актове ПЗР имат определена функция, ясно дефинирана в Указ № 883 за прилагане на Закона за нормативните актове (чл. 34 и 35). Конституционният съд също е изследвал въпроса за ПЗР в контекста на бюджетните закони. В мотивите на РКС № 1/2011 г. по к. д. 22/2010 г. КС отбелязва, че изменението и допълването на други закони с преходните и заключителните разпоредби на ежегодните закони за държавния бюджет е обичайна практика, която е допустима, стига правилата, които съдържат, да „урегулират различни въпроси от областта на финансовото право, които са свързани с бюджета”. И допълва: „Следователно няма пречка в рамките на дебатите по изготвянето и приемането на законопроекта за държавния бюджет на Република България за съответната година както Министерският съвет, така и народните представители да правят предложение за изменение на тази разпоредба, вкл. да се внасят промени в текстове на закони, които имат за предмет бюджетни приходи и разходи, чрез преходните и заключителните разпоредби на ежегодните закони за държавния бюджет на Република България”. Друго решение, в което конституционните съдии потвърждават това становище, е Решение № 10/2012 г. по к. д. № 15 от 2011 г. В него КС приема, че практиката на Народното събрание със заключителните разпоредби на закони да се изменят и допълват други закони има нормативна основа в Закона за нормативните актове (ЗНА) и указа за неговото прилагане, но отново подчертава, че промените трябва да има пряка връзка с основния закон. Същото разбиране следва да важи съответно и за който и да е друг бюджетен закон, включително за ежегодния Закон за бюджета на Националната здравноосигурителна каса.

Макар границата за това докъде могат да се разпрострат промените в други закони, които се правят с ПЗР, да подлежи на тълкуване – доколко измененията имат пряка връзка с основния законопроект, то обсъжданият Закон за бюджета на НЗОК със сигурност я преминава. Промените, които се извършват с ПЗР на Закона за бюджета на НЗОК за 2019 г., засягат структурата на системата на здравеопазването – закриват се органи, създават се нови структури, променен е редът за разкриване на нови лечебни заведения. Това са много съществени изменения, които следва да бъдат поставени на специално обсъждане, а не приемането им да премине под доминиращия разговор за приходите и разходите на бюджета. Вярно е, че немалка част от законодателите промени имат отношение към разпределението и разходването на бюджетните средства, но трудно биха били определени като такива със зависим характер. Зависимостта е по-скоро в обратна посока – измененията са от такова естество, че по дефиниция имат финансово отражение в бюджета. Наред с това, не трябва да се подценява фактът, че бидейки част от законопроекта за бюджета на НЗОК, тези изменения не са придружени от предварителна оценка за въздействието и не са преминали през обществено обсъждане.

След приемането на Закона за бюджета на НЗОК за 2019 г. в КС бе внесено искане за обявяване на противоконституционност на редица негови разпоредби (к.д. № 17/2018 г.). Според вносителите начинът на приемане на промени в други закони противоречи на принципа на правовата държава и съдържащите се в него изисквания за правна сигурност, правна стабилност, правна предвидимост, правна предсказуемост, пропорционалност, съразмерност и „забраната за прекомерност”. Произнасянето на КС се очаква с интерес. Независимо от съдържанието на конституционното решение обаче практиката чрез преходните и заключителните разпоредби на закон да се правят многобройни и съществени изменения в други закони, които нямат връзка и отношение към предмета на основната промяна, следва да бъде преустановена. Тя се утвърди като традиционна в последните години и екипът на Юридически барометър неведнъж обръща внимание на негативните й последици. Като юридическа техника тя е допустима, в определени случаи наложителна. Именно затова ПЗР имат своето място в структурата на нормативните актове. Но използването им, за да се правят законодателни промени, излизащи извън обхвата на основния законопроект, често внесени с предложения между първо и второ четене, води до заобикаляне на изискването за мотивиране на законопроектите и до избягване на дебати при вземането на важни решения.

Приятели на "Юридически барометър"