Отново за Изборния кодекс

Във връзка с вчерашното решение на Министерския съвет за отпускане на средства за закупуване на машини за гласуване и с оглед сформираната работна група в Народното събрание за изготвяне на поредни промени в Изборния кодекс Ви представяме коментара на екипа на Юридически барометър по три основни въпроса в изборното ни законодателство – преференциите, машинното гласуване и електронното гласуване:

В периода от влизане в сила на Конституцията на Република България (КРБ) през 1991 г. до приемането на първия Изборен кодекс през 2011 г. у нас в различни периоди действат общо 6 закона, уреждащи организацията и произвеждането на отделните видове избори. Това са Законът за избиране на народни представители, общински съветници и кметове (Обн., ДВ, бр. 69/1991 г., отм. ДВ, бр. 37/2001 г.), Законът за избиране на президент и вицепрезидент на републиката (Обн., ДВ, бр. 82/1991 г., отм. ДВ, бр. 9/2011 г.), Законът за избиране на народни представители (Обн., ДВ, бр. 37/2001 г., отм. ДВ, бр. 9/2011 г.), Законът за местните избори (Обн., ДВ, бр. 66/1995 г., отм. ДВ, бр. 9/2011 г.) и Законът за избиране на членове на Европейския парламент от Република България (Обн., ДВ, бр. 20/2007 г., отм. ДВ, бр. 9/2011 г.). Част от това законодателство е и Законът за избиране на Велико народно събрание (Обн., ДВ, бр. 28/1990 г., отм. ДВ, бр. 19/2014 г.), който намира приложение само един път. Без да навлизаме в детайлна статистика за темповете на изменение на тези закони, заслужава да бъде отбелязано, че от 1991 г. до приемането на Изборния кодекс през месец януари 2011 г. единствено при произвеждането на избори за Народно събрание през 1994 г. не е извършвана промяна в действащия тогава изборен закон в годината на изборите.

През 2011 г. влиза в сила Изборен кодекс (Обн., ДВ, бр. 9/2011 г.), чиято публично прогласена цел е създаването на обща, непротиворечива, систематизирана и стабилна уредба за всички видове избори. Според вносителите на Кодекса са необходими промени в изборното законодателство, които да „гарантират честност и демократичност на изборния процес; уеднаквяване и стабилност на правилата, по които се провеждат различните видове избори”.

Тогава като положителен момент се отчита фактът, че за първи път изборен закон е приет в относително отдалечен от датата на провеждането на изборите момент – близо 10 месеца преди първите избори, проведени в съответствие с новите правила1. Скоро след това обаче законодателят се връща към лошата практика да променя изборния закон непосредствено преди провеждането на изборите – на 12 май 2013 г. има избори за народни представители, а Изборният кодекс е изменен и допълнен през месец февруари на същата година2.

Само три години след приемането на първия Изборен кодекс, през март 2014 г., е приет изцяло нов Изборен кодекс (Обн., ДВ, бр. 19/2014 г.). Макар да съдържа нови положения, не би могло да се каже, че той отговаря на критериите, заложени в Закона за нормативните актове – да въвежда многобройни и важни промени, които да налагат приемането на изцяло нов закон. Интензивността на промените в изборното законодателство обаче не намалява. За времето на действие на Кодекса – от приемането му през месец март 2014 г. до настоящия момент, той е предмет на изменения и допълнения 18 пъти или това са средно 3,3 изменения и допълнения годишно. В обобщение, изборното законодателство от 1991 г. до днес е динамично и променливо и не прави изключение от общите изводи за нестабилност и непредвидимост, отнасящи се до българския правен ред.

През 2019 г. българското общество стана свидетел на нови спорни промени в правилата за провеждане на избори. Три основни въпроса предизвикаха най-голям отзвук, провокираха дебати и доведоха до бързи изменения на вече променени разпоредби в Изборния кодекс. Тези три главни теми са: преференциите, машинното гласуване и електронното гласуване, поради което ще бъде направен кратък преглед на историческото развитие на всеки от тези институти.

Оставяйки настрана темата за същността, предимствата и недостатъците на видовете избирателни системи, интересно е да бъде проследено как българският законодател създава и моделира правилата за провеждане на избори. Дълго време у нас се прилага пропорционалната система. За първи път възможност за преференциално гласуване е въведена със Закона за избиране на членове на Европейския парламент от Република България. Възможността да бъде дадено предпочитание за определен кандидат от листата модифицира пропорционалната система, като й придава известен мажоритарен елемент. Законът предвижда бариера от 15% от действителните гласове, подадени за съответната кандидатска листа, за да се отчетат преференциалните гласове3. С Изборния кодекс от 2011 г. прагът е променен на 6%4, което повишава тежестта на преференциалния вот, а с Изборния кодекс от 2014 г. – на 5% (чл. 386, ал. 2 от ИК).

По отношение на избора на народни представители за първи път преференции се въвеждат с приемането на Изборния кодекс през 2011 г. Уредбата на този вид избори претърпява сравнително повече промени. Първоначално предвиденият праг за валидност на преференциалните гласове е 9% от гласовете, подадени за кандидатската листа5. През 2013 г. текстът е отменен и възможността за даване на предпочитание за определен кандидат отпада. Юридически барометър тогава отправи критика във връзка с премахването на преференциалното гласуване, тъй като аргументите за отмяната му звучаха крайно неубедително. Несериозно е този безспорно демократичен механизъм да бъде атакуван със съображения от технически характер (нововъведената интегрална бюлетина щяла да създаде затруднения за избирателите, ако трябва да включва целите листи, липсвали предвидените в закона „модулни кутии“, които да не позволяват изнасянето на бюлетини и т.н.) или с възможни недемократични практики, които прилагането му би провокирало (купуване на гласове, партийни боричкания и пр., които и без преференциалния вот за съжаление са част от изборния процес).

С Изборния кодекс от 2014 г. отново е въведена възможност за преференциално гласуване в изборите за народни представители със 7-процентова бариера за зачитане на преференциите (чл. 298, ал. 2 от ИК). За „последователността” на промените в изборното законодателство ясен знак дава един от мотивите, с които е внесен проектът на Изборен кодекс, а именно, че „предлаганият праг на преференция е достатъчно нисък, за да доведе до реално разместване на кандидатите в листите”. Вносителите също така изразяват надежда „тази промяна да мотивира хората да участват в изборите, да бъдат избирани личности, които имат висок авторитет и професионализъм”.

Преференцията е въведена като възможност за гласуване най-късно по отношение на местните избори – едва с влизане в сила на настоящия Изборен кодекс през 2014 г., като преференциите се взимат предвид, ако кандидатът е получил поне 7% от действителните гласове за съответната листа (чл. 454, ал. 2 от ИК).

Законът за изменение и допълнение на Изборния кодекс (Обн., ДВ, бр. 21/2019 г.) променя разпоредбите чл. 386, ал. 2, чл. 298, ал. 2 и чл. 454, ал. 2, уреждащи именно прага на преференциите за отделните видове избори, като предвижда, че предпочитанията за отделните кандидати са валидни, ако кандидатът е получил действителни гласове, както следва: за избиране на членове на Европейския парламент – не по-малко от националната избирателна квота; при парламентарни избори – не по-малко от районната избирателна квота; при местни избори – не по-малко от общинската избирателна квота.

Текстовете, имащи отношение към преференциите, са предложени в хода на обсъждането на законопроекта, между двете четения – без подробни мотиви и без оценка на въздействието. Избирателните квоти при съответните видове избори се определят съгласно §1, т. 12, 13 и 14 от Допълнителните разпоредби на Изборния кодекс. Те се получават при разделяне на общия брой на действителните гласове на броя на определените за този район мандати, съответно на броя европейски депутати или на броя общински съветници. Избирателната квота – броят гласове, които са необходими за получаване на 1 мандат, логично ще е по-голяма, отколкото 7% от гласовете за една отделна листа. Приетите нови прагове на практика са невъзможни за преодоляване. По този начин законодателят, без да отменя изрично възможността за преференциален вот, с изменението практически го превръща по-скоро в добро пожелание, отколкото в реално приложим механизъм и коректив на партийните решения за подреждане на листите.

Президентът наложи вето върху част от промените в Изборния кодекс от месец март 2019 г. Обществената реакция и породените спорове доведоха до решението на мнозинството в Народното събрание да отстъпи и да върне предходните „бариери” за валидност на преференциалните гласове. Така се стигна до внасяне на нов законопроект за изменение на Изборния кодекс още преди окончателното приемане на предходния ЗИД. С него в крайна сметка праговете за преференциите отново са възстановени в предходните си стойности – 7% при избори за народни представители, 7% при избори за общински съветници, и 5% по отношение на изброите за представители в Европейския парламент. Силният обществен натиск намира израз дори в мотивите на законопроекта, който се внася „за да отрази обществения интерес и реакции”.

Не може да бъде подмината и интересната юридическата техника, използвана от законодателя, станала популярна като „огледална техника“. За да не уважат частично ветото на президента относно преференциите (каквато възможност има в съответствие с чл. 86, ал. 4 във вр. с чл. 84 от Правилника за организацията и дейността на Народното събрание), народните представители приеха повторно закона с ясното съзнание, че той няма да се прилага в този му вид. По-малко от месец по-късно те приеха Закона за изменение на Изборния кодекс (Обн., ДВ, бр. 29/2019 г.), с който възстановиха правилата отпреди промяната. По този начин увеличените прагове за преференциите бяха в сила от 12.03.2019 г. до 08.04.2019 г.

Проследяването на историята на правната уредба на преференциалния вот илюстрира непоследователността на законодателя и отстъплението от принципни постановки, които самият той е декларирал.

За съжаление подобен е подходът и към машинното гласуване, което е друг дискусионен въпрос, засегнат от ЗИД на Изборния кодекс (Oбн., ДВ бр. 21/2019 г.).

Машинното гласуване е уредено за първи път със сега действащия Изборен кодекс от 2014 г. Тогава то се въвежда експериментално (без да се отчитат резултатите от него) в до 500 секции до провеждането на изборите за президент и вицепрезидент през 2016 г. За президентските избори през 2016 г. и за местните избори през 2015 г. резултатите от машинното гласуване вече следва да вземат предвид при определяне на резултатите от изборите, като специално за изборите за президент и вицепрезидент е предвидено и експериментално машинно преброяване на гласовете. Непосредствено преди президентските изори през 2016 г. броят секции, в които се провежда машинно гласуване, е увеличен на от „до 500“ на „най-малко 500”.

Последващи изменения в уредбата, отнасяща се до машинното гласуване, в периода до 2019 г. няма. През март 2019 г., отново в година на избори, със ЗИД на Изборния кодекс (Обн., ДВ, бр. 21/2019 г.) е уредено задължителното провеждане на машинно гласуване в най-малко 3000 секции – за европейските избори (през месец май 2019 г.), и в най-малко 6000 секции – при провеждането на местните избори (през месец октомври 2019 г.). Още по-амбициозен е законът по отношение на бъдещите избори. Предвидено е, че след местните избори през 2019 г. се провежда само машинно гласуване, с изключение на някои особени хипотези, при които е налице обективно затруднение да се гласува с машини (в секции с по-малко от 300 избиратели, при гласуване с подвижна избирателна кутия, в избирателни секции в лечебни заведения, домове за стари хора и други специализирани институции за предоставяне на социални услуги, в избирателни секции на плавателни съдове под българско знаме и в избирателни секции извън страната). В мотивите на вносителите на законопроекта е отбелязано, че промените са съобразени с „разумен” срок, в който ЦИК да възложи на „Информационно обслужване” АД „изработването на специализирани устройства за гласуване във всички избирателни секции и необходимото време за организация, съответно за сертифициране на софтуерния код, което да добие и публичност в обществото.” На пръв поглед изглежда, че е отчетена необходимостта от още време за подготовка за въвеждане на изцяло машинно гласуване и че вече е планирано как да стане това. Както често се оказва в българската законодателна практика обаче, всяко законодателно решение е предпоследно. Малко след приключване на изследвания период – през юли 2019 г., с нов ЗИД на Изборния кодекс (Обн., ДВ, бр. 61/2019 г.) се отменя провеждането на машинно гласуване на местните избори през 2019 г. и на местни избори въобще. Мотивите на закона не са достатъчно убедителни, имайки предвид кога е приет законопроектът, както и непоследователните аргументи в него. Изложени са множество съображения за трудностите при настройка на машините конкретно за местни избори, но в заключение е отбелязано, че основната причина за отлагането на гласуването с машини, защото изменението прави точно това, е нуждата от повече време за обсъждане и за предприемане на мерки за гарантиране на сигурността на гласуването и точността при отчитането на резултатите. Защо тези аргументи не са били валидни или защо не са взети предвид няколко месеца по-рано, буди недоумение. Машинното гласуване е заложено в законодателството още през 2014 г. През целия период темата неведнъж е предмет на дебат в публичното пространство. Поради това с основателно подозрение може да се постави въпросът дали наистина необходимостта от повече време, или по-скоро отстъпление от първоначалната идея е истинската причина за отлагане на пълното му приложение. Както неведнъж е изразявано становище на страниците на Юридически барометър, машинното гласуване може да допринесе много за ефективността и прозрачността на изборния процес. Етапът на експериментално машинно гласуване имаше за цел именно запознаване на избирателите с особеностите на гласуване с машини и установяване на силните и слабите му страни. В действията по промени в Изборния кодекс и отлагане на пълното приложение на уредбата сякаш прозира притеснение от евентуалните резултати от прилагането на машинно гласуване и те далеч не са свързани с възможността за техническо му обезпечаване. Едни от често излаганите предимства на машинното гласуване са ограничаването на възможността за грешки в попълването или за умишлено манипулиране на протоколите от гласуването, следователно облекчаването на процеса по преброяване, въвеждане и отчитане на резултатите. Наред с това, в зависимост от конкретния софтуер, машинното гласуване би могло да играе ролята на своеобразен образователен ценз.

Изборният кодекс от 2011 г. предвижда експериментално гласуване по електронен път чрез интернет при произвеждане на изборите за президент и вицепрезидент през 2011 г. В сравнение с машинното гласуване гласуването по интернет повдига повече въпроси, свързани с рисковете от евентуално манипулиране на гласуването и разкриване на тайната на вота. В публичното пространство са изложени достатъчно аргументи и в подкрепа, и срещу въвеждането на електронно гласуване. Поради това настоящото изследване няма да влиза в тази дискусия, още повече, че Конституционният съд обяви разпоредбите за противоконституционни.

Първоначално действащият Изборен кодекс не възприема идеята за електронно гласуване. То е въведено за първи път през 2016 г., когато се предвижда до 2018 г. ЦИК да направи 3 симулации на дистанционно електронно гласуване, а след 1 януари 2018 г. следва да се проведе експериментално дистанционно електронно гласуване на 3 последователни избори. Дори и само експериментално, електронното гласуване остава на хартия. Първите избори, на които трябваше да се проведе такова експериментално гласуване, бяха изборите за членове на Европейския парламент през 2019 г. Няколко месеца преди това Изборният кодекс е изменен със ЗИД на Изборния кодекс (Обн., ДВ, бр. 21/2019 г.). Електронното гласуване е отложено, като текстът на § 145, ал. 1 от Преходните и заключителните разпоредби на Изборния кодекс е изменен, както следва: „При произвеждане на избори се създава възможност за експериментално дистанционно електронно гласуване. Експериментално дистанционно електронно гласуване се провежда на три избори, включително частични избори.” Нормата има по-скоро пожелателен характер, като не конкретизира кога за първи път следва да се проведе такова експериментално електронно гласуване. Вместо това е предвидено ЦИК до 31 март 2020 г. да приеме пътна карта за експерименталното дистанционно електронно гласуване и да определи реда за произвеждането му.

Описаната хронология на измененията и във връзка с електронното гласуване разкрива колебание и липса на ясна концепция относно развитието на начините за гласуване. Възможността за въвеждане (евентуално, в бъдеще) на дистанционно електронно гласуване е оставена в закона като че ли единствено за да удовлетвори поне отчасти привържениците на този вид гласуване. В някакъв момент обаче законодателят трябва еднозначно да определи отношението си към електронното гласуване, да го отрази в закона и да е готов да го отстоява и да носи отговорност за него.

Изборните закони са традиционен обект на внимание в анализите на Юридически барометър. Краткият преглед на развитието на законодателните идеи по отношение на само няколко от актуалните проблеми в изборното законодателство за съжаление показва, че практиката на чести изменения и допълнения, най-често непосредствено преди изборите, не е отшумяла независимо от многократно заявяваните намерения за принципен подход по отношение на правилата за провеждане на избори. Липсата на стабилна концепция и предвидимост в развитието на изборното законодателство дава основание отново да се повдигне въпросът за нуждата у нас да бъдат въведени познатите в други държави органични закони – закони, предвидени в самата Конституция, регулиращи особено важни отношения, които да се приемат със завишени мнозинства. Изискване за по-широк консенсус би намалило стремежа за честа законодателна намеса, мотивирана единствено от моментни партийни интереси.

 

 

 

 

 

_______________________________________________________________________________________

1 Местните и президентските избори в България през 2011 г. се произвеждат едновременно на 23 октомври и на 30 октомври (за местата, на които няма избран кандидат на първи тур).

2 Закон за изменение и допълнение на Изборния кодекс (Обн, ДВ, бр. 17/2013 г.).

3 116. (5) Преференциалните гласове, подадени за отделните кандидати, се вземат предвид, ако броят на гласовете, получени за кандидата, възлиза най-малко на 15% от действителните гласове, подадени за съответната кандидатска листа.

4 Чл. 259. (2) Предпочитанията (преференциите) за отделните кандидати са валидни, ако броят на гласовете, получени за кандидата, е не по-малък от 6 на сто от гласовете, подадени за кандидатската листа.

5 Чл. 252. (2) Предпочитанията (преференциите) за отделните кандидати са валидни, ако броят на гласовете, получени за кандидата, е не по-малък от 9 на сто от гласовете, подадени за кандидатската листа.

Още в тази категория: « Правно мнение по к.д. № 5/2019 г.

Приятели на "Юридически барометър"