Проф. Даниел Вълчев: Конституционният съд увеличи тежестта си в баланса на властите

Проф. Даниел Вълчев: Конституционният съд увеличи тежестта си в баланса на властите Снимка: Юлия Лазарова, „Дневник“

Препечатваме интервюто на проф. Даниел Вълчев пред журналиста от „Дневник“ Петя Владимирова по повод Решение № 3/2020 г. по конституционно дело № 5/2019 г. на Конституционния съд. Припомняме, че диспозитивът на Решението гласи:

„1. Обявените за противоконституционни ненормативни актове – закони във формален смисъл, решения на Народното събрание и укази на президента – са невалидни от момента на приемането или издаването им.

2. По отношение на заварените от решението на Конституционния съд неприключени правоотношения и правоотношенията, предмет на висящи съдебни производства, противоконституционният закон не се прилага. Народното събрание урежда правните последици от прилагането на обявения за противоконституционен закон.

3. Решението на Конституционния съд, с което закон, изменящ или отменящ действащ закон, се обявява за противоконституционен, няма възстановително действие.”

Как оценявате важността на решението на КС?

- Това решение на Конституционния съд е едно от най-важните в историята на този орган. Неговото значение далеч надхвърля повода за образуването му - едно от делата за т. нар. „царски имоти“, висящо пред състав на Върховния Касационен Съд. Няма да се спирам сега на строго юридическите последици от решението, които съвсем не са маловажни. Те тепърва ще бъдат предмет на анализи и вероятно ще предизвикват дискусии. Ще обърна внимание само на три въпроса, които според мен заслужават специален коментар, тъй като всички те (макар и в различна степен) засягат не само теми от строго правен характер, но са и с важни последици за публичния живот в страната.

Ако трябва да обобщя в няколко думи - с това решение КС разшири собствените си правомощия и така значително увеличи своята тежест в баланса на властите.

 

Ще повлияе ли това решение на изхода на делата за царските имоти?

- Няма да бъде сериозно да правя анализ на сложни граждански дела, които не познавам в детайли. Въз основа на публично достъпната информация бих могъл да кажа следното. Държавата е завела ревандикационни искове (по Закона за собствеността това са искове на собственика да си върне своя вещ от лице, което я владее без да има основание за това - бел.ред.) срещу наследниците на българските царе Фердинанд и Борис III. С тези искове държавата претендира, че е собственик на различни недвижими имоти, като твърдените основания за тази претенция са най-общо две групи.

Първо, твърди се, че българските царе Фердинанд и Борис III (респективно техните наследници) никога не са били собственици на тези имоти, като се търсят аргументи в юридическия характер на цивилната листа на царете в съчетание или не с твърдения относно правния статут на т. нар. Интендантство.

Втората и по-солидна група твърдения са, че макар и станали собственици, към един по-късен момент те са престанали да бъдат такива, най-общо по две причини - заради отчуждаване по силата на нарочния закон, приет през 1947 г., (независимо от това, че през 1998 г. той е обявен от КС за противоконституционен) и/или на основание на изтекла придобивна давност.

Ако влезем в дълбочина, вероятно ще се окаже, че по всяко от висящите дела има редица усложнения, от значение за преценката на съда.

Дискутираното решение на КС не би могло да предреши изхода на висящите граждански дела. То обаче дава отговор на един от най-важните (с оглед претенцията на държавата) въпроси - какво е правното значение на Решение № 12/1998 г., с което Законът за обявяване държавна собственост имотите на семействата на бившите царе Фердинанд и Борис III и на техните наследници е обявен за противоконституционен. Даденият отговор е, че от момента на влизане в сила на настоящата конституция през 1991 г. този закон („фактически“, ако следваме стилистиката на КС) е престанал да е част от българския правен ред. Иска ми се да вярвам, че това решение ще окуражи съдилищата да решат тези дела по наистина справедлив начин.

Но нека пак да кажа - значението на това решение на КС далеч надхвърля цитираните спорове. С това решение КС разшири собствените си правомощия и така значително увеличи своята тежест в баланса на властите.

 

Това не е ли малко пресилено?

- Преценете сами. Нека да започна с един на пръв поглед незначителен въпрос от процесуално естество. С определението си за допускане на искането на състава на ВКС, КС промени досегашната си практика, според която състави на ВКС и Върховния административен съд (ВАС) могат да сезират КС само с искане по чл. 149, ал. 1, т. 2 от Конституцията, тоест с искане за обявяване на противоконституционност на закон, но не и с искане по чл. 149, ал. 1, т. 1 от Конституцията, тоест с искане за абстрактно нормативно тълкуване на конституционни разпоредби. Трябва да признаем, че досегашното разбиране намира известна подкрепа в разпоредбата на чл. 150, ал. 2 от Конституцията. Такава позиция застъпиха в особено мнение към определението за допускане и трима от конституционните съдии.

Не оспорвам, че в този случай КС беше в правото си да промени своята практика и съм изложил аргументи в тази посока в моето правно мнение по делото. Но макар и принципно допустима, промяната в практиката означава нещо много важно - занапред състави на ВКС и ВАС могат да сезират КС с искания за абстрактно нормативно тълкуване на Конституцията. По този начин значително се разширява кръгът от субектите, на които е призната тази възможност, а това може да доведе до по-голям брой конституционни дела и по-големи възможности на КС за създаване на тълкувателна практика. Стига, разбира се, върховните съдии да се възползват от възможността.

 

А кои са другите въпроси, които определяте в този аспект като важни?

- Вторият въпрос, който според мен заслужава специално внимание, е застъпената в решението теза, че няма и не може да има решение на КС без правни последици и в резултат на това - изводът, че част от решенията на КС имат обратно действие (действие ex tunc). Както е известно, по правило решенията на КС действат занапред (ex nunc) (аргумент чл. 151, ал. 2, изр. 3 от Конституцията). Имайки предвид това положение, в теорията са поддържани различни виждания за правното действие на решенията на КС, с които се обявяват за противоконституционни закони с еднократно действие.

Според някои популярни мнения тези решения имат само установителен характер (В. Мръчков, Я. Стоилов и др.), а според други - исканията за установяване на противоконституционност на такива закони са дори недопустими, защото решението по тях не би имало правен смисъл (П. Пенев).

В дискутираното от нас решение КС приема, че всяко негово решение има правни последици, с аргумент, че в противен случай КС не би могъл да упражнява "основното си предназначение". Това пък до голяма степен предпоставя извода, че част от решенията на КС имат действие ex tunc (обратно действие).

 

Какви проблеми ще реши това, че част от решенията на КС ще имат обратно действие във времето?

- Според мен в тази част решението ще предизвика почти толкова проблеми, колкото решава. Тези проблеми следват не толкова от самия извод за действие ex tunc, колкото от недоизяснените понятия, с които КС борави, както и от възприемането на момента на влизане в сила на действащата Конституция като критерий за вида правни последици от решението на КС.

В новото решение КС затвърждава словосъчетанието „закони във формален смисъл“, което няма очевидно съдържание и обем и е било исторически натоварвано с различен смисъл. Самият КС го е употребявал и по-рано, визирайки законите за бюджета (Решения № 17/1995 г., № 1/2011 г. и № 8/2012 г.). В новото решение КС отново говори за "закони във формален смисъл", приравнявайки последиците от тяхното обявяване за противоконституционни с последиците от обявяването за противоконституционни на ненормативни актове на НС и на президента. Причината за това е, че според КС „закон във формален смисъл“ означава закон, който (макар и формално да се нарича така и да е приет в съответствие със стандартната законодателна процедура) не съдържа общи правни норми.

Използването на словосъчетанието „закони във формален смисъл“, за да се означат едновременно законите за бюджета и законите, които не съдържат общи правни норми, е в някаква степен объркващо. Бюджетните закони наистина установяват правни норми с ограничено във времето действие, но това далеч не се отнася за всички установявани от тях норми. Наред с това наличието на ограничен времеви хоризонт на действие само по себе си не превръща една обща правна норма в норма от друг вид.

КС не дава еднозначен отговор и на въпроса кои от останалите закони (извън „законите във формален смисъл“) имат еднократно действие, какъв е критерият за такава преценка, какви групи са те и има ли различие в последиците от обявяване за противоконституционен на такъв закон от съответната група. Създава се впечатление, че по отношение на всички тях отнемането на правната им сила действа занапред.

Така се стига до три вида последици от решението на КС за обявяване на закони с еднократно действие за противоконституционни:

- за ненормативни актове, приети преди 1991 г., действието е подобно на действието на установително съдебно решение, с което се прогласява нищожност;

- по отношение на същите актове, но приети след 1991 г., действието е близко до действието на конститутивно съдебно решение, с което се унищожава правен акт, но пък с обратно действие към 1991 г.;

- и по отношение на закони, които са нормативни актове, действието е на общо основание като при конститутивно решение за унищожаване на правни актове, тоест ex nunc (действие занапред - бел. ред.).

 

С други думи вие не мислите, че в тази част решението е добро?

- Не казвам, че направените в решението правни изводи са логически или юридически невъзможни. Само подчертавам, че според мен те ще доведат до важни последици. От една страна, въпросите как различаваме онези закони, които са закони само във формален смисъл и как те се съотнасят с останалите закони с еднократно действие (които съвсем не са еднакви), остават не докрай изяснени. За сметка на това пък последиците от решението за обявяване за противоконституционен на подобен закон стават твърде различни.

А оттук - ролята на КС при преценка във всеки конкретен случай значително ще нарасне, тъй като от квалификацията, която той би дал на един закон, ще зависи от това коя от доста различните правни последици при постановяване на евентуално решение за противоконституционност ще настъпи.

 

Третият въпрос, за който споменахте, че е изключително важен, също ли е свързан с увеличаване на тежестта на КС?

- Той е най-важният в този аспект. С последното си решение КС преуреди материята на Решение 22/1995 г., приемайки, че решенията, с които се обявява за противоконституционен закон, изменящ или отменящ действащ закон, нямат възстановително действие. Това само по себе си е спорно, но е въпрос на отделен коментар. Централният от гледна точка на моята теза въпрос е различен.

С това решение КС прие, че е свободен (нека да цитирам) да изоставя „стари интерпретации“ и да възприема „нови виждания относно съдържанието на отделни конституционни норми“.

 

Но в самото решение са твърди, че това не е прецедент?

- Да, сочи се Решение № 4/2012 г. Случаят обаче е твърде различен. Там става въпрос за еволюиране на практиката на КС в две решения за обявяване на противоконституционност на закон (тоест решения по чл. 149, ал. 1, т. 2 от Конституцията), а не в две решения за абстрактно нормативно тълкуване (тоест решения по чл. 149, ал. 1, т. 1 от Конституцията), какъвто е случаят.

С новото решение КС открива възможност за нови тълкувателни решения по въпроси, които досега се считаха за трайно решени поради наличието на решения за абстрактно нормативно тълкуване. Някои от тези въпроси бих определил като ключови за публичния живот в страната - например кои въпроси са от изключителната компетентност на Велико Народно Събрание (Решение № 3/2003 г.).

В контекста на новото решение на практика се открива пътят към преосмисляне на правомощията на ВНС. Това само по себе си не е нито нещо добро, нито нещо лошо. То обаче би могло значително да повлияе върху публичния живот у нас и поради това на ново, още по-силно основание издига ролята и увеличава тежестта на КС в баланса на властите.

 

Смятате че ще има спорове относно последиците от решението на КС?

Нека още веднъж да формулирам своята теза: Решение №3 /2020 г. на КС тепърва ще бъде предмет на коментари и вероятно на спорове. Едно обаче е безспорно - казвам го за пореден път - с това решение КС разшири собствените си правомощия и значително увеличи своята тежест в баланса на властите като затвърди ролята си на позитивен конституционен законодател. Това, макар и в известно противоречие с идеите на създателите на европейския модел на конституционен контрол, нито е противоконституционно, нито е непознато в света.

 

Значи има подобни решения и в други правни системи?

- Ще припомня два класически случая за подобни решения. С решението по делото Мълбъри срещу Медисън (1803 г.) Върховният съд на САЩ си самовъзлага контрол за конституционност на актове на законодателната власт. А с решението по делото Коста срещу Енел (1964 г.) Съдът в Люксембург поставя началото на тезата за примат на правото на ЕС над националните правни системи вкл. и над конституциите на държавите-членки и така по същество разширява своите юрисдикционни възможности.

Българският КС и преди е приемал решения, с които е увеличавал своята институционална тежест - например с решение № 3/2003 г. той постанови, че Закон за изменение и допълнение на Конституцията, приет от Обикновено народно събрание, подлежи на общо основание на контрол за конституционосъобразност от Конституционния съд. С последното си решение КС направи още една, доста голяма според мен, крачка в тази посока. И е важно това да бъде ясно артикулирано и разбрано.

 

Да обобщим ли, че това може да е за добро, като имаме предвид доста произволното законотворчество на българския парламент?

Трудно е да се отговори еднозначно. По правило един силен орган за конституционен контрол е нещо добро. Дали социалната и институционална среда на 42-ия паралел ще засили ефекта от това правило или ще го намали, предстои да видим.

 

Източник: https://www.dnevnik.bg/intervju/2020/05/11/4063982_prof_daniel_vulchev_konstitucionniiat_sud_uvelichi/?ref=home_layer2

Приятели на "Юридически барометър"