Развитие на идеята за създаване на Европейска прокуратура

На 28 септември 2020 г. Европейската прокуратура официално започна работа. На тържественото заседание в Съда на Европейския съюз по встъпване в длъжност речи произнесоха г-н Koen Lenaerts, председател на Съда на Европейския съюз, и г-жа Laura Codruţa Kövesi – първият европейски главен прокурор. Европейски прокурор в Европейската прокуратура от България е г-жа Теодора Георгиева – доктор по право, последователно прокурор в Софийската районна и в Софийската градска прокуратура, съдия в Административен съд – София град към момента на избирането й.

На Европейската прокуратура беше посветен специален брой на Юридически барометър. Използваме повода, за да Ви запознаем по-подробно с Европейската прокуратура. Днес ще Ви представим как възникна и се разви идеята за Европейската прокуратура, а в последващи публикации накратко ще представим основните въпроси на статута и функционирането й, като започнем с общите характеристики на модела, структурата и организацията, материалната компетентност и отношението на Европейската прокуратура с националните органи за разследване и наказателно преследване.

Развитие на идеята за създаване на Европейска прокуратура

Идеята за Европейска прокуратура, която да действа в защита на общите финансови интереси на Съюза, не е нова. Тя се дискутира с различна интензивност почти 20 години и се развива едновременно с по-общия разговор за бъдещето на ЕС, развитието на интеграционните процеси и новите предизвикателствата пред Европа и нейния културен и цивилизационен модел.

Още през 1997 г. по инициатива на Европейския парламент и на Комисията, група учени подготвят т.нар. Corpus juris – кодификация на материалното и процесуалното наказателно право на ЕС в областта на защитата на финансовите интереси на Съюза. Още тогава за първи път се предлага създаването на Европейска прокуратура. Идеята среща отпора на държавите членки, които считат заложените в Corpus juris мерки за твърде агресивно навлизащи в полето на националния им суверенитет, поради което разговорът по темата е възобновен едва през 2001 г., когато Европейската комисия приема Зелена книга за наказателноправна защита на финансовите интереси на Общността и за създаване на Европейска прокуратура1. Едва обаче с приемането на чл. 86 от ДФЕС и закрепването на перспектива за създаване на Европейска прокуратура в първичното право на ЕС идеята започва постепенно да получава реализация. Следва да се отбележи, че още при приемането на Лисабонския договор държавите членки не са единодушни относно визията за развитие на пространството на свобода сигурност и правосъдие, както и относно създаването на Европейска прокуратура. Обединеното кралство и Ирландия са направили декларация, че няма да участват в приемането и прилагането на мерки като част от политиките, свързани с правосъдието и вътрешните работи, освен ако не заявят това изрично (клауза opt-in) – те обаче не са се възползвали от тази възможност по отношение на Европейката прокуратура. Дания също е направила декларация и няма да участва в създаването на Европейска прокуратура.

През 2009 г. Европейският съвет приема т.нар. Стокхолмска програма „Отворена и сигурна Европа в услуга и за защита на гражданите“2, която обаче само споменава възможността за създаване на Европейска прокуратура, при това като една от алтернативите на укрепването на Евроюст.В областта на съдебното сътрудничество Европейският съвет подчертава необходимостта държавите-членки и Евроюст да приложат цялостно Решение 2009/426/ПВР на Съвета от 16 декември 2008 г. за укрепване на Евроюст, което заедно с Договора от Лисабон дава възможност за по-нататъшно развитие на Евроюст в идните години, включително по отношение на възможността за предприемане на наказателни разследвания и разрешаване на спорове за компетентност. Въз основа на оценка на прилагането на този инструмент биха могли да се обмислят нови възможности съгласно съответните разпоредби на Договора, включително предоставянето на допълнителни правомощия на националния представител в Евроюст, укрепване на правомощията на колегиалния орган на Евроюст или създаването на Европейска прокуратура.“ (т. 3.1.1). Приетият от Комисията План за действие за изпълнение на Програмата от Стокхолм3 е по-категоричен.Правораздаването не трябва да бъде възпрепятствано от неоправдани различия между съдебните системи на държавите-членки: за извършителите на престъпления не би трябвало да е възможно да избегнат наказателно преследване и затвор, като прекосяват граници или се възползват от различията в националните правни системи. Необходима е солидна обща база от процедури на европейско равнище. Създаването на нова и всеобхватна система за събиране на доказателства по трансгранични дела и усъвършенстването на обмена на информация между властите на държавите членки относно извършени престъпления са от основно значение за изграждането на функциониращо пространство на свобода, сигурност и правосъдие. Комисията ще подготви създаването на Европейска прокуратура от страна на Евроюст, като тази прокуратура ще отговаря за разследването, наказателното преследване и санкционирането в съда на престъпления срещу финансовите интереси на Съюза. По този начин Комисията допълнително ще обмисли сътрудничеството с всички засегнати страни, сред които и Европейската служба за борба с измамите (OLAF)“ (т. 4).

На 17 юли 2013 г. Европейската комисия предлага проект на Регламент на Съвета за създаване на Европейска прокуратура4. На същата дата е представен и проект на Регламент на Европейския парламент и на Съвета относно Агенцията на Европейския съюз за сътрудничество в областта на наказателното правосъдие (Евроюст)5. Пакетът от документи се допълва от предложение за Директива на Европейския парламент и на Съвета относно борбата с измамите, засягащи финансовите интереси на Съюза, по наказателноправен ред (т.нар. PIF директива)6.

Веднага след представянето на предложението на Комисията за Регламент за създаване на Европейска прокуратура част от националните парламенти на държавите членки се възползваха от предоставената им от Лисабонския договор възможност за предварителен контрол относно спазването на принципа на субсидиарност. Съгласно чл. 5 от Протокол № 2 относно прилагането на принципите на субсидиарност и на пропорционалност (неразделна чат от Лисабонския договор) „Проектите на законодателни актове се мотивират от гледна точка на принципите на субсидиарност и на пропорционалност. Всеки проект на законодателен акт следва да съдържа подробно становище с описание на елементи, които позволяват да се оцени спазването на принципите на субсидиарност и на пропорционалност.“ След получаването на проекта националните парламенти имат срок от 8 седмици да подготвят мотивирано становище, в което да обосноват нарушението на принципа на субсидиарност. В случай че мотивираните становища представляват най-малко една трета от общия брой на дадените на националните парламенти гласове (а при проекти на законодателни актове, внесени на основание член 76 от ДФЕС относно пространството на свобода, сигурност и правосъдие – една четвърт) проектът трябва да бъде преразгледан (т. нар. „yellow card” mechanism)7. Именно това се случва с проекта за Регламент за създаване на Европейска прокуратура. Европейската комисия, след като анализира представените в мотивираните становища аргументи, „стига до заключението, че нейното предложение е съобразено с принципа на субсидиарност, предвиден в член 5, параграф 3 от ДЕС, и че не се налага оттеглянето или изменението му. Поради това Комисията продължава да го поддържа. По време на законодателния процес обаче Комисията надлежно ще отчете мотивираните становища на националните парламенти.8.

След потвърждаването на проекта следва дълъг период на преговори, в резултат на които настъпиха съществени промени в първоначалното предложение на Комисията. Основният спор се концентрира между тезите за повече вертикална централизация, повече наднационалност и по-силна компетентност на Европейската прокуратура, от една страна, и запазването на по-голям периметър на компетентност за националните прокуратури, от друга. В крайна сметка, въпреки сериозните компромиси спрямо проекта на ЕК, Съветът (на 7 февруари 2017 г.), а след това и Европейският съвет (на 9 март 2017 г.) не успяват да постигнат консенсус и на 3 април 2017 г. 16 държави членки информират Европейския парламент, Съвета и Комисията, че развитието на процеса по създаване на Европейска прокуратура ще продължи по линията на засиленото сътрудничество. Впоследствие още 4 държави се присъединяват към засиленото сътрудничество. На 8 юни 2017 г. е постигнато политическо съгласие по проекта на Регламент за установяване на засилено сътрудничество за създаване на Европейска прокуратура9.

 

 

 

______________________________________

1 COM (2001) 715 final.

2 2010/C 115/01 - http://eur-lex.europa.eu/legal-content/BG/TXT/?uri=celex:52010XG0504(01):52010XG0504(01).

3 Съобщение на Комисията до Европейския парламент, Съвета, Европейския икономически и социален комитет и Комитета на регионите „Установяване на пространство на свобода, сигурност и правосъдие за гражданите на Европа“ План за действие за изпълнение на Програмата от Стокхолм, COM(2010) 171 окончателен, Брюксел, 20.4.2010 г.

4 COM(2013) 534 окончателен.

5 COM(2013) 535 final 2013/0256 (COD).

6 COM(2012) 363 окончателен, 11 юли 2012 г..

7 Чл. 7, пар. 2 от Протокол № 2.

8 Съобщение на Комисията до Европейския парламент, Съвета и националните парламенти за преразглеждане на предложението за Регламент на Съвета за създаване на Европейска прокуратура с оглед на принципа на субсидиарност, в съответствие с Протокол № 2, COM/2013/0851 final.

9 Документ 9545/2/17 от 2 юни 2017 г.

Приятели на "Юридически барометър"