Структура и организация на Европейската прокуратура

След като Ви представихме как възникна и се разви идеята за Европейската прокуратура и общите характеристики на нейния модел, днес публикуваме материал за структурата и организацията й.

Структура и организация на Европейската прокуратура

Едни от най-съществените различия между предложението на Европейската комисия и проектът, около който се обединиха в крайна сметка държавите членки, засягат именно структурата на Европейската прокуратура. Съгласно първоначалния проект на регламент Европейската прокуратура е йерархично организиран орган на ЕС, който на централно равнище се състои от европейски прокурор и четирима заместници, а на децентрализираното ниво – от европейски делегирани прокурори, действащи в своите държави членки. Като част от Европейската прокуратура европейските делегирани прокурори са подчинени изключително на европейския прокурор. Те извършват разследванията, повдигането и поддържането на обвинението по дела за престъпления, засягащи финансовите интереси на ЕС, под ръководството и надзора на европейския прокурор. Той може да им дава насоки и указания относно провеждането на разследването, може да отнема делото и да го преразпределя на друг европейски делегиран прокурор или дори сам да извърши разследването, на него принадлежи финалното решение дали да се внесе обвинителен акт, да върне делото за доразследване или да го прекрати. В същото време европейските делегирани прокурори продължават да действат и като национални прокурори („double hat”).

По време на преговорите държавите членки изразяват подкрепа за по-силна децентрализация и колегиална, а не еднолична структура на Европейската прокуратура. В резултат на това във финалната редакция на Регламент (ЕС) 2017/1939 на Съвета от 12 октомври 2017 година за установяване на засилено сътрудничество за създаване на Европейска прокуратура (Регламента) структурата на Европейската прокуратура е силно усложнена. Тя се състои от две нива – централно и децентрализирано. На централно ниво Европейската прокуратура се състои от колегията, постоянните камари, европейския главен прокурор, неговите заместници, европейските прокурори и административния директор (чл. 8, пар. 3). Децентрализираното равнище се състои от европейски делегирани прокурори, които се намират в държавите членки (чл. 8, пар. 4).

Тук може да се проследи нагледно структурата на Европейската прокуратура при първоначалното представяне на предложението на Европейската комисия и след преговорите между държавите членки.

Колегията на Европейската прокуратура се състои от европейския главен прокурор и по един европейски прокурор от всяка държава членка (чл. 9). Колегията отговаря за политиките и стратегическото управление на Европейската прокуратура. Той не може да взема оперативни решения по отделни дела, но може да се произнася по общи въпроси с оглед гарантиране на съгласуваност, ефективност и последователност в политиката на Европейската прокуратура в областта на наказателното преследване в рамките на целия Съюз. Колегията приема процедурния правилник на Европейската прокуратура.

Постоянните камари се състоят от председател и двама постоянни членове (чл. 10). Броят, съставът и разделението на компетенциите между камарите отразяват функционалните потребности на Европейската прокуратура и се определят в съответствие с вътрешния процедурен правилник от Колегията. Постоянната камара може да се председателства от европейския главен прокурор, от някой от европейските заместник главни прокурори или от европейски прокурор, назначен за председател в съответствие с процедурния правилник. Членове на постоянната камара са европейски прокурори. Постоянните камари наблюдават и ръководят разследванията и действията по повдигане и поддържане на обвинение, извършвани от европейските делегирани прокурори. Те вземат по-голямата част от решенията, които в предложението на Европейската комисия за регламент попадат в правомощията на европейския прокурор – да заведат дело в съда, да прекратят делото, да предадат делото на националните органи; да възобновят разследването, да разпределят и преразпределят делата между европейските делегирани прокурори и др. Постоянните камари могат, чрез европейските прокурори, да дават указания на европейските делегирани прокурори при извършване на действия по разследване и при повдигане и поддържане на обвинението.

Правомощията на европейския главен прокурор са значително ограничени в сравнение с проекта, предложен от Европейската комисия. Съгласно чл. 11 от Регламента европейският главен прокурор оглавява Европейската прокуратура. Той организира работата на прокуратурата и ръководи нейните дейности. Видно от разпоредбата, функцията на европейския главен прокурор е сведена като че ли по-скоро до мениджър и администратор. Европейският главен прокурор се подпомага в дейността си от двама заместници – европейски прокурори, назначени от Колегията с мандат от три години с възможност за подновяване, който обаче не надхвърля срока на техния мандат като европейски прокурори.

Назначаването на европейския главен прокурор става по сложна процедура, имаща за цел да гарантира неговата независимост и равна отдалеченост от различните органи на ЕС. Назначението на европейският главен прокурор се одобрява съвместно от Европейския парламент и Съвета. Кандидатите следва да отговарят следните изисквания:

- да са действащи членове на прокуратурата или съдебната власт в държавите членки или действащи европейски прокурори;

- независимостта им да е извън съмнение;

- да притежават необходимата квалификация за заемане на най-висшите длъжности в прокуратурата или съдебната система на съответните си държави членки и да имат съответния практически опит в националните правни системи, финансовите разследвания и в международното съдебно сътрудничество по наказателноправни въпроси или са заемали поста на европейски прокурор;

- да имат достатъчен управленски опит и квалификация за този пост.

Подборът на кандидатите се извършва въз основа на открита покана, която се публикува в Официалния вестник на Европейския съюз. Постъпилите кандидатури се разглеждат и оценяват от специална комисия, която изготвя и представя на Европейския парламент и на Съвета списък с предварително подбрани квалифицирани кандидати. Комисията по подбора се състои от 12 лица, избрани измежду бивши членове на Съда на Европейския съюз и Сметната палата, бивши национални членове на Евроюст, членове на националните върховни съдилища, високопоставени прокурори и адвокати с общопризната компетентност, един от които се предлага от Европейския парламент.

Мандатът на европейския главен прокурор е 7 години, който не подлежи на подновяване.

Европейският главен прокурор се освобождава от Съда, по искане на Европейския парламент, Съвета или Комисията, ако се установи, че той вече не е в състояние да изпълнява задълженията си, или ако е виновен за извършване на тежко нарушение.

Европейските прокурори осъществяват надзор на разследванията и повдигането и поддържането на обвинения, за които отговарят европейските делегирани прокурори, работещи по делото в своята държава членка на произход (чл. 12). Те могат да им дават указания в съответствие с приложимото национално право и с инструкциите, дадени от компетентната постоянна камара. Европейските прокурори осъществяват връзката между централното и децентрализираното ниво, като функционират като канали за информация между постоянните камари и европейските делегирани прокурори в техните съответни държави членки на произход.

Европейските прокурори се избират измежду трима кандидати, посочени от всяка държава членка, които отговарят на следните условия: 

- да са действащи членове на прокуратурата или съдебната власт в държавите членки;

- независимостта им е извън съмнение;

- притежават необходимата квалификация за заемане на висши длъжности в прокуратурата или съдебната система на съответните си държави членки и имат съответния практически опит в националните правни системи, финансовите разследвания и в международното съдебно сътрудничество по наказателноправни въпроси.

Европейските прокурори се избират и назначават от Съвета след обосновано становище на комисията по подбора. Техният мандат е шест години без право на преизбиране. Все пак по решение на Съвета в края на 6-годипния период техният мандат може да бъде продължен с още 3 години. На всеки три години се осъществява частична подмяна на една трета от европейските прокурори.

Европейските прокурори се освобождават също от Съда по искане на Европейския парламент, Съвета или Комисията, ако вече не са в състояние да изпълняват задълженията си или се установи, че са виновни за извършване на тежко нарушение.

Европейските делегирани прокурори действат от името на Европейската прокуратура в съответните си държави членки, като провеждат разследвания, повдигат и поддържат на обвинението по дела, свързани с престъпления, засягащи финансовите интереси на ЕС. В държавите членки те имат същите правомощия като националните прокурори. Във всяка държава членка има двама или повече европейски делегирани прокурори. Европейският главен прокурор, след провеждане на консултации и постигане на споразумение със съответните органи на държавите членки, одобрява броя на европейските делегирани прокурори, както и функционалното и териториално разпределение на компетентностите между европейските делегирани прокурори във всяка държава членка (чл. 13).

Европейските делегирани прокурори се назначават от колегията по предложение на европейския главен прокурор. Колегията има право да отхвърли номинирано от държава членка лице, ако то не отговаря на критериите за назначаване, а именно:

- да са действащи членове на прокуратурата или съдебната власт в държавите членки, които са ги номинирали;

- тяхната независимост да е извън съмнение и

- те да притежават необходимата квалификация и съответния практически опит.

Мандатът на европейските делегирани прокурори е пет години с право на подновяване. По отношение на освобождаването им могат да бъдат открити разлики между предложението на Европейската комисия и актуалния текст на Регламента. И двата документа предвиждат европейските делегирани прокурори да се освобождават съответно от европейския прокурор или колегията, когато престанат да отговарят на условията за назначаването им, не са в състояние да изпълнява задълженията си или са виновни за извършване на тежко нарушение. И в двата документа те съвместяват качествата на прокурори към Европейската прокуратура и национални прокурори. Първоначалният проект обаче стъпва върху идеята за приоритетно значение на качеството европейски делегиран прокурор, поради което постановява, че докато изпълнява функциите си от името на Европейската прокуратура, той не може да бъде освободен от длъжността си като национален прокурор от компетентните национални органи без съгласието на европейския прокурор. Регламентът смекчава този подход и разграничава хипотезите, когато националният прокурор се освобождава на основания, които не са свързани с изпълнението на функциите му като европейски делегиран прокурор, от тези, при които освобождаването е резултат именно от действията му като такъв. В първия случай е достатъчно уведомяването на европейския главен прокурор, а във втория е необходимо неговото съгласие. Ако европейският главен прокурор не даде съгласие, съответната държава членка може да отправи искане към колегията да преразгледа въпроса.

Усложняването на структурата на Европейската прокуратура е критикувано от гледна точка на възможността й да изпълни целите, за които е създадена, а именно повишаване на ефективността на разследването и наказателното преследване на престъпленията, засягащи финансовите интереси на ЕС. Подобна сложна организация включва множество линии и нива на взаимодействие, което предполага много ясно разпределение на отговорностите. Регламентът обаче разкрива известни слабости в това отношение. Липсата на достатъчно детайлни правила крие риск както за ефективността на Европейската прокуратура, така и за защитата на правата на гражданите. Комуникацията и вземането на решения преминава през много стъпки, което в съчетание с отсъствието на фиксирани срокове, би могло сериозно да удължи процедурите. Излагани са и аргументи за натискa, който създаването на Европейската прокуратура в този й вид би имало върху европейския бюджет1.

 

 

____________________________

1 Towards a European Public Prosecutor’s Office (EPPO), Study for the LIBE Committee, Directorate-General for Internal Policies, 2016

Приятели на "Юридически барометър"