Материална компетентност на Европейската прокуратура

Пространството без вътрешни граници, гарантиращо свободно движение на хора, стоки и капитали, дава безспорни предимства за развитието на вътрешния пазар на Европейския съюз, то в същото време облагодетелства развитието на трансграничната престъпност и улеснява прехвърлянето на облагите от извършените престъпления, което поставя трудни за решаване предизвикателства пред националните наказателноправни системи, в чиято изключителна компетентност попада разследването и преследването на тези деяния до влизането в сила на Регламент (ЕС) 2017/1939 на Съвета от 12 октомври 2017 година за установяване на засилено сътрудничество за създаване на Европейска прокуратура (Регламента). Затова ще разгледаме по-подробно въпроса за материалната компетентност на Европейската прокуратура.

Материална компетентност

По отношение на материалната компетентност на Европейската прокуратура се поставят няколко много важни въпроса. Първо, дали тя да бъде ограничена до престъпленията, засягащи финансовите интереси на Европейския съюз (т.нар. „PIF offences”) или да обхваща и други форми на престъпна дейност. Силно дискусионен по време на преговорите е въпросът за включването в компетентността на европейската прокуратура на „измамите“, свързани с ДДС. Вторият проблем засяга правната форма за дефиниране на престъпленията, попадащи в материалната компетентност на Европейската прокуратура – дали тя да води само до сближаване или до унифициране на националните законодателства. На следващо място, интерес представлява т.нар. акцесорна компетентност на Европейската прокуратура, т.е. компетентността по отношение на престъпления, неразривно свързани с престъплението, засягащо финансовите интереси на ЕС.

В съответствие с чл. 86, пар. 1 от Договора за функциониране на Европейския съюз (ДФЕС) материалната компетентност на Европейската прокуратура е ограничена до престъпленията, засягащи финансовите интереси на ЕС. Все пак пар. 4 на чл. 86 от ДФЕС дава възможност на Европейския съвет, с решение, след одобрение от Европейския парламент и след консултации с Комисията, да разшири тази компетентност и по отношение на „тежката престъпност с трансгранично измерение“, т.е. по отношение на други тежки престъпления, които засягат няколко държави членки1.

Очаквано при избора между по-широк и по-тесен обхват на компетентността надделява, при това без особен дебат, тезата за свеждане на материалната компетентност единствено до престъпленията, засягащи финансовите интереси на ЕС. Все пак актуалната редакция на Регламент (ЕС) 2017/1939 на Съвета от 12 октомври 2017 година за установяване на засилено сътрудничество за създаване на Европейска прокуратура (Регламента) прави стъпка напред в сравнение с предложението на ЕК, като включва в материалната компетентността на Европейската прокуратура и престъпленията, свързани с участието в престъпна организация, по смисъла на Рамково решение 2008/841/ПВР2, в съответствие с транспонирането в националното право, ако в центъра на престъпната дейност на такава организация стои извършването на някое от престъпленията, засягащи финансовите интереси на ЕС (чл. 22, пар. 2 от Регламента).

Член 23 определя териториалната компетентност на Европейската прокуратура и компетентността й спрямо лицата. Европейската прокуратура е компетентна, когато престъпленията са извършени изцяло или отчасти на територията на една или няколко държави членки. Тя е компетентна и когато престъплението е извършено извън територията на някоя държава членка, ако е извършено от гражданин на държава членка, при условие че тя разполага с компетентност за разследване на такива престъпления, когато са извършени извън нейната територия. На общо основание Европейската прокуратура е компетентна и когато извършител на престъплението е лице, което е длъжностно лице или служител на ЕС, при условие че дадена държава членка разполага с компетентност за разследване на такива престъпления, когато са извършени извън нейната територия.

Въпросът за правната форма за описване на престъпленията, засягащи финансовите интереси на ЕС, се свежда практически до това – дали да има единни, унифицирани правила с непосредствено действие и директен ефект на цялата територия на ЕС, или да се върви по пътя на сближаването на законодателствата при зачитане на спецификите на различните правни системи и традиции, но и с рисковете, които крие процесът на транспониране във вътрешния правен ред.

И предложението на Европейската комисия, и приетият Регламент стъпват върху по-компромисния вариант за уреждане на PIF престъпленията в директива и изрично препращат към нея при очертаване на обхвата на материалната компетентност на Европейската прокуратура. В Обяснителния меморандум към проекта на PIF директива като нормативно основание за приемането й се посочва чл. 325, пар. 4 от ДФЕС3. Според Меморандума чл. 325 съдържа задължение за ЕС и държавите членки за осигуряване на „възпиращата, ефективната и равностойната защита“ на публичните средства на ЕС, независимо дали става въпрос за тяхното събиране или разходване. „Тази защита включва по естеството си, а и в исторически план и наказателноправно измерение“. Изрично се подчертава, че понятието „измама, засягаща финансовите интереси на ЕС“ трябва да обхваща „не само измамите в тесен смисъл, но и други свързани с измамите форми на незаконно поведение, посредством които се нанасят вреди на бюджета на ЕС, в това число корупцията, изпирането на пари и възпрепятстването на процедурите за възлагане на обществени поръчки. Определящият елемент е извличането на печалба за сметка на бюджета на ЕС, т.е. за сметка на всички данъкоплатци.

Понятието „финансови интереси на Съюза“ е определено и в Регламента, и в проекта на PIF директива. С него се означават всички приходи, разходи и активи, включени, придобити или дължими на бюджета на Съюза и на бюджетите на институциите, органите, службите и агенциите, създадени по силата на Договорите, и бюджетите, управлявани и контролирани от тях (чл. 2, ал. 3 от Регламента, чл. 2 от проекта на Директива).

На престъпленията, засягащи финансовите интереси на ЕС, е посветен дял II от Директивата. В чл. 3 е дефинирано понятието „измама, засягаща финансовите интерес на Съюза“:

Държавите членки предприемат необходимите мерки, за да гарантират, че следното деяние, когато е извършено умишлено, се наказва като престъпление:

а) по отношение на разходите ― всяко действие или бездействие, което се отнася до:

i) използването или представянето на фалшиви, неверни или непълни декларации или документи, в резултат на което се присвояват или неправомерно се задържат средства от бюджета на Съюза или бюджетите, управлявани от Съюза или от негово име,

ii) неоповестяването на информация в нарушение на конкретно задължение, което води до същия резултат, или

iii) неправилното използване на пасиви или разходи за цели, различни от тези, за които те са били предоставени;

б) по отношение на приходите ― всяко действие или бездействие, което се отнася до:

i) използването или представянето на фалшиви, неверни или непълни декларации или документи, в резултат на което незаконно се намаляват ресурсите в бюджета на Съюза или бюджетите, управлявани от Съюза или от негово име,

ii) неоповестяването на информация в нарушение на конкретно задължение, което води до същия резултат, или

iii) неправилното използване на законно предоставени ползи, което води до същия резултат.

Видно от редакцията на разпоредбата понятието се различава съществено от класическото разбиране за измама. Това би могло да доведе до трудности при транспонирането и вътрешни противоречия в националното наказателно законодателство – нещо, което може да бъде проследено и при анализа на измененията на българския Наказателен кодекс във връзка с ратификацията на Конвенцията, приета на основание чл. К. 3 от ДЕС за защита на финансовите интереси на Европейските общности, в която съставите на престъпленията са описани по аналогичен начин4. Наред с това, липсата на непосредствена приложимост на директивата и различното транспониране на минималните стандарти в законодателствата на държавите членки може сериозно да затрудни дейността на Европейската прокуратура и да намали ефективността на наказателното преследване на този тип престъпни прояви, което категорично не отговря на целта, заложена в ДФЕС.

Що се отнася до наказанията, проектът на директивата изисква държавите членки да предвидят „ефективни, пропорционални и възпиращи наказателноправни санкции, включително глоби и лишаване от свобода“. За леките престъпления, които проектът на директива определя като престъпленията, свързани с вреди и облаги на стойност под 10 000 евро, при които няма „особено утежняващи обстоятелства“, държавите членки могат да предвидят други наказателноправни санкции.

Наказанието „лишаване от свобода“ е диференцирано с оглед размера на причинена вреда или получената облага, като са предвидени минимални прагове на минимума и максимума. Така например за престъпленията, при които е налице облага или вреда на стойност най-малко 100 000 евро се предвижда минимално наказание от най-малко 6 месеца лишаване от свобода и максимално наказание от най-малко 5 години лишаване от свобода. По-тежко наказуеми са престъпленията, ако деянието е извършено в рамките на престъпна организация по смисъла на Рамково решение 2008/841/ПВР (не по-малко от 10 години лишаване от свобода).

Интерес представлява въпросът за т.нар. акцесорна компетентност на Европейската прокуратура. Тя дава възможност за разширение на компетентността на Европейската прокуратура по отношение на престъпни посегателства, които не попадат в кръга на престъпленията, засягащи финансовите интереси на ЕС. Условието е това посегателство да бъде „неразривно свързано“ с престъплението, засягащо финансовите интереси на ЕС. В това отношение Регламентът се различава съществено от предложението на Европейската комисия. Според първоначалния проект, когато престъплението, попадащо в компетентността на Европейската прокуратура, е неразривно свързано с друго престъпление и съвместното им разследване, повдигане и поддържане на обвинението са в интерес на доброто правораздаване, Европейската прокуратура е компетентна и по отношение на съответното друго престъпление, че престъплението, засягащо финансовите интереси на ЕС, е водещо и че съставомерните факти са идентични. Водещият характер се установява посредством различни критерии, като проектът посочва като примери само някои от тях – финансовото въздействие на престъпленията върху Съюза и върху националните бюджети и броят на пострадалите. Актуалният текст на Регламент предлага кратка и в същото време недостатъчно ясна дефиниция на понятието „неразривно свързани престъпления“ (пар. 54 от Преамбюла): „Понятието „неразривно свързани престъпления“ следва да се разглежда в светлината на съответната съдебна практика, която, за целите на прилагането на принципа ne bis in idem, запазва като релевантен критерий идентичния характер на материалните факти (или факти, които по същество са еднакви), тълкувани в смисъл на съществуването на съвкупност от конкретни обстоятелства, които са неразривно свързани помежду си във времето и пространството.“ Отпаднал е критерият съвместното разследване на престъпленията да е от интерес на доброто правораздаване. За сметка на това са въведени количествени критерии, свързани с размера на наказанията, предвидени за двете престъпления, и размера на причинената вреда, чиято цел е (без да е казано изрично) да определят кое в водещото престъпление. Принципът (с някои изключения – определени видове престъпления, уредени в PIF директивата, случаите на улесняващо престъпление) е, че когато максималното предвидено наказание за престъплението, засягащо финансовите интереси на ЕС, е по-леко или равно по размер с максималното наказание за другото престъпление, както и когато вредата върху Съюзния бюджет е по-малка от тази върху националните бюджети, компетентността принадлежи на националните органи. Макар и да прави опит за въвеждане на по-ясно измерими критерии за определяне дали Европейската прокуратура има компетентност и по отношение на неразривно свързаното престъпление, Регламентът също не премахва възможността за напрежение между нея и националните власти. Отпаднало е изискването в случай на спор за компетентност той да се решава на основата на консултации, при необходимост с участието на Евроюст. Понастоящем спорът ще бъде решаван от националните органи, компетентни да се произнасят относно разпределянето на компетентността в областта на прокурорската дейност на национално равнище. Положителна промяна е допускането на контрол от страна на Съда на ЕС (съдебният контрол е изрично изключен в предложението на Европейската комисия) – той ще може да дава преюдициални заключения относно тълкуването на разпоредбите за акцесорната компетентност и решаването на спорове за компетентност между Европейската прокуратура и държавите членки (чл. 42, пар. 2, б. „в“).

 

 

 

______________________________________________________

1 Обикновено трансграничното измерение се определя по два основни критерия – естеството на деянието и последиците от деянието. В първия случай то е налице, когато изпълнението на престъпното деяние е започнало на територията на една държава членка, а е довършено на територията на друга държава членка, или при форми на усложнена престъпна дейност – когато част от деянията са извършени в една държава членка, а други – на територията на друга държава членка. Втората хипотеза обхваща резултатни престъпления, при които изпълнителното деяние е извършено на територията на една държава членка, а общественоопасните последици са настъпили на територията на друга държава членка. Вж. например Панайотов, П. „Наказателното право на Европейския съюз и българското наказателно право“, 51.

2 Рамково решение 2008/841/ПВР на Съвета от 24 октомври 2008 година относно борбата с организираната престъпност, в Актове, приети по силата на дял V от Договора за ЕС: http://eur-lex.europa.eu/legal-content/BG/TXT/PDF/?uri=CELEX:32008F0841&from=BG:32008F0841&from=BG

3 Следва да се има предвид, че чл. 325, пар. 4 не конкретизира изрично във формата на какъв законодателен акт се приемат мерките за борба с измамите, засягащи финансовите интереси на ЕС, което принципно дава възможност да бъде избран и този вариант. Регламентът обаче в много по-голяма степен отговаря на целта за осигуряване на „ефективна и равностойна защита в държавите членки, както и в институциите, органите, службите и агенциите на Съюза“.

4 Вж. Панайотов, П. „Наказателното право на Европейския съюз и българското наказателно право“, 263 – 265; Тонева, Г. „Европейската прокуратура и българското наказателно и наказателнопроцесуално право“, 78 – 112.

Приятели на "Юридически барометър"