За Решение № 5/2021 г. на КС и финансирането на политическите партии

„Наличието на необходимите финансови средства е предпоставка за осъществяване на дейността на всяка политическа партия в ролята ѝ на посредник между гражданите и публичната власт.“ Поради тази причина нормите, които уреждат начина на финансиране на политическите партии, публичността и контрола над средствата, са с голямо обществено значение.

По силата на чл. 11, ал. 3 от Конституцията Народното събрание следва да уреди със закон реда за образуване и прекратяване на политически партии, както и условията за тяхната дейност, в което правомощие се включва и уреждането на финансовите предпоставки за съществуването и дейността на политическите партии. Според конституционните съдии основните цели, които трябва да се постигнат със законовото регулиране, са: гарантиране, „че политическите партии остават независими както от държавата, така и от частни интереси и създаване на условия за справедлива конкуренция на политически възгледи и програми между партиите, включително и като чрез ясни правила определи условията за тяхното финансиране“.

Конституционните съдии считат, че Конституцията не изключва финансирането на партиите с дарения от юридически лица и от еднолични търговци, при условие че това става по ясни правила, каквито има за публичното финансиране, като крайната цел е партиите да разполагат по прозрачен начин с необходимите и достатъчни средства за пълноценното изпълнение на конституционно възложената им функция.

Имайки предвид тези принципни положения, КС обосновава, че разпоредбата на чл. 21 ЗПП в частта „може да“ е противоконституционна. Съгласно чл. 21 ЗПП (доп., ДВ, бр. 60 от 2019 г.) дейността на политическите партии може да се финансира от собствени приходи и от държавна субсидия. В предишната редакция на тази разпоредба (обн., ДВ, бр. 28 от 2005 г.) финансирането на политическите партии от собствени приходи и от държавна субсидия е било уредено като правно задължение – „Дейността на политическите партии се финансира от собствени приходи и от държавна субсидия.“ КС отбелязва, че „с добавянето на думите „може да“ в текста на чл. 21 ЗПП, законът вече не създава императив държавата да финансира политическите партии, а установява това като правна възможност. По този начин се поражда риск за политическите партии да бъдат поставени в обективна невъзможност да съществуват и да изпълняват функцията си на посредник между гражданското общество и органите на публична власт, а конституционно задължение на държавата е да създава условия за демократичен политически живот, основан върху принципа на политическия плурализъм“. Според КС е допустимо на законово равнище по целесъобразност да се определя размерът на субсидията, но счита, че Конституцията не предоставя на законодателя свобода на преценката дали държавата да осигури публично финансиране за политическите партии, които отговарят на определения в закона критерий. „Публичното финансиране на тези партии от държавата до определен размер, следователно, трябва да се смята за конституционно дължимо“.

За противоконституционни са обявени и чл. 23, ал. 1, т. 4 ЗПП и чл. 162, ал. 1, т. 3, ал. 2, т. 3 и ал. 3, т. 3 от Изборния кодекс относно думите „юридически лица и еднолични търговци“. Оспорените разпоредби разрешават дарения от всички юридически лица и еднолични търговци (чл. 23, ал. 1, т. 4 ЗПП и чл. 162, ал. 1, т. 3, ал. 2, т. 3 и ал. 3, т. 3 ИК) без тези, които имат просрочени публични задължения и/или са регистрирани в юрисдикции с преференциален данъчен режим – чл. 24. ал. 1, т. 2 ЗПП и чл. 168, ал. 1, т. 2 ИК. Забрани има още за юридическите лица – религиозни институции и за чуждестранните юридически лица – чл. 24. ал. 1, т. 3 и 4 ЗПП и чл. 168, ал. 1, т. 4 и т. 5 ИК.

КС обобщава, че финансирането на партиите от юридически лица и еднолични търговци при сега предвидените в закона ограничения „е в несъответствие с конституционно допустимото“. Налице е нарушение на чл. 11, ал. 2 от Конституцията, който препятства сливането на партия и държава. А оспорените законови норми на практика разрешават даренията за политическа партия от самата държава, държавните органи – юридически лица, общините, държавни или общински предприятия или търговски дружества, търговски дружества, в които държавата или общините имат участие или контрол. Конституционните съдии считат, че „възможността за пряко или косвено финансиране на политически партии от държавата и общините извън определеното в закона бюджетно финансиране, е конституционно недопустимо“. Тъй като законът позволява неограничени по размер частни дарения на политическите партии от юридически лица и еднолични търговци, се нарушават разпоредбите на чл. 11, ал. 1 и ал. 3 от Конституцията „в изискването му при изразяването на политическата воля на гражданите партиите да бъдат поставени в справедлива конкурентна среда. Системата на финансиране трябва да гарантира, че всички партии са в състояние да се съревновават при равни възможности, което осигурява политическия плурализъм и създава гаранция за ефективното функциониране на демократичните институции“. В решението се подчертава, че възможността партиите да се финансират от частни източници следва да е съпроводено от ограничаване на размера на финансиране, което може да бъде предоставено от отделен дарител.

Поставянето на въпроса за финансирането на партиите на дневен ред дава повод да припомним част от развитието на законовата уредба:

• от април 2005 г. (когато влиза в сила Законът за политическите партии) до септември 2006 г. за един получен глас се предвижда субсидия в размер на 1% от минималната работна заплата за страната за текущата календарна година (минималната заплата през 2005 г. е в размер на 150 лева);

• от септември 2006 г. до края на 2008 г. за един получен глас се предвижда субсидия в размер на 2% от минималната работна заплата за страната за текущата календарна година (при минимална работна заплата в размер на 180 лева за 2007 г.);

• от началото на 2009 г. до декември 2011 г. за един получен глас се предвижда субсидия в размер на 5% от минималната работна заплата за страната за текущата календарна година (240 лева минимална работна заплата за 2009 г.);

• през 2011 г. беше променен принципът за определяне на размера на партийната субсидия и се предвиди размерът й да се определя ежегодно със Закона за държавния бюджет на Република България. За 2012 и 2013 г. политическите партии получават по 12 лева на получен действителен глас;

• oт 2014 г. до 2018 г. партийната субсидия е намалена с 1 лев и е в размер на 11 лева за действителен глас.

През 2019 г. в публичното пространство стана известно, че от 26 май 2016 г. (тогава влезе в сила промяната в Изборния кодекс, с която се въвежда възможността избирателят да гласува с „не подкрепям никого“) в съответствие с тълкуването на Министерството на финансите политическите партии са получавали субсидия не само за броя на действителните гласове, подадени за конкретна партия или коалиция, а всъщност към тях са прибавяни и гласовете, подадени с вот „не подкрепям никого“.

Създаденото обществено напрежение бе повод за внасянето на Законопроект за изменение на Закона за политическите партии 902-01-24/28.05.2019 г.). Преследваната от него цел бе еднозначно да изясни въпроса за начина на изчисляване на годишния размер на субсидията. След приемане на измененията чл. 26, ал. 1, изр. 1 от ЗПП вече предвижда, че „годишният размер на държавната субсидия на всяка политическа партия или коалиция по чл. 25, ал. 1 се определя, като действителните гласове, които е получила съответната партия или коалиция, се умножават по размера на държавната субсидия за един получен действителен глас.” Редакцията на разпоредбите на Закона за политическите партии вече би трябвало да не оставят съмнение относно волята на законодателя, въпреки че текстовете и преди изменението трудно биха могли да обосноват направеното от Министерството на финансите тълкуване.

Още преди да бъде приет Законът за изменение на ЗПП обаче (приет на второ гласуване на 14.06.2019 г.), в Народното събрание бе внесен Законопроект за изменение на Закона за държавния бюджет на Република България за 2019 г. (№ 902-01-28/06.06.2019 г.). С него размерът на годишната държавна субсидия за политическите партии е променен от 11 лв. на 1 лев за получен действителен глас. Заслужава да бъде обърнато внимание, че в мотивите към законопроекта е изтъкнато „фиксирането на субсидиите в размер на 1 лв.”. Всъщност размерът се яви „фиксиран” само до изтичането на календарната година предвид ограничения във времето период на действие на бюджетните закони (чл. 13, ал. 1 от Закона за публичните финанси). Намаляването на размера на субсидията обаче е използвано като мотив за предложение за промени в Закона за политическите партии, направено между четенията и гласувано в окончателния текст на закона. С § 2 от Заключителните разпоредби на Закона за изменение на Закона за държавния бюджет на Република България за 2019 г. (Обн., ДВ, бр. 60/2019 г.) се изменя чл. 23 от Закона за политически партии, уреждащ собствените приходи на политическите партии. В ал. 1 е създадена нова т. 4, която допуска политическите партии да имат собствени приходи от „дарения от юридически лица и еднолични търговци.” Нещо повече, премахнато е ограничението от 10 000 лв. като максимален размер на даренията от физически лица. По този начин резултатът от тази поредна законодателна интервенция е, че трайно остана само правилото, отварящо възможността за неограничени по размери дарения от физически и юридически лица без много ясни гаранции за прозрачност и контрол.

Със Закона за държавния бюджет на Република България за 2020 г. размерът на субсидията очаквано беше увеличен от 1 на 8 лв. за действителен глас. Същият размер беше гласуван и със Закона за държавния бюджет за 2021 г. Народните представители обаче (удобно) не промениха Закона за политическите партии и даренията от юридически лица бяха разрешени до влизането в сила на решението на КС.

В първия пленарен ден на 45-то Народно събрание беше внесен Законопроект за изменение за Закона за политическите партии (№ 154-01-10/15.04.2021 г.). С него се предвижда фиксиране на партийната субсидия в размер на 1 лев за действителен глас. Законопроектът не беше подкрепен на първо четене в Комисията по правни въпроси и все още не е гласуван в пленарна зала (беше направен опит за разглеждането му на първо четене в зала, но народните представители не приеха програмата за работата на Народното събрание). По всичко изглежда, че в настоящото Народно събрание липсва необходимата политическа воля за постигане на консенсус по този въпрос.

Поставянето на темата за финансирането на дейността на политическите партии отново на дневен ред обаче дава добра възможност (по-вероятно вече в мандата на следващото, 46. Народно събрание) въпросът да намери устойчиво разрешение в законодателството ни, като се открие балансът между размера на държавната субсидия, от една страна, и разрешените собствени приходи от самостоятелна дейност на партиите – от друга, при зачитане на изложеното в Решение № 5/2021 г. на КС. Защото за съществуването на една демократична система е важно финансирането на политическите партии да бъде ясно регламентирано.