Народното събрание продължава да нарушава правилата на законодателния процес

Вече над 10 години екипът на Юридически барометър наблюдава, анализира и оценява състоянието и развитието на правния ред в България (всички публикувани до момента 19 броя на изследването можете да намерите тук).

Два от основните извода, до които екипът ни достига при почти всяко изследване, са наложилата се практика с преходните и заключителните разпоредби на законите да се правят съществени и многобройни изменения в други закони, без те да са пряко свързани с предмета и целите на основната промяна, както и практиката с предложения на народни представители, внесени между първо и второ четене, да се правят промени, които по същество не са в рамките на принципите и обхвата на приетия на първо гласуване законопроект. Повече от 10 години отправяме критики към тези похвати, защото те противоречат на принципите на законодателния процес, противоречат на Закона за нормативните актове, отнемат прозрачността на процедурата, водят до липса на мотиви и публичен дебат по важни законови изменения. С използването им редовно се създава усещането и за опит за избягване на по-задълбочена дискусия по спорни законодателни предложения. Тези техники не са новост, но като че ли се утвърдиха като принцип в работата на последните Народни събрания.

Повод отново да акцентираме върху тези нарушения на правилата на законодателния процес ни дава Решение № 8/2020 г. по к. д. № 14/2019 г. на Конституционния съд (КС). С него КС отхвърли искането на Висшия адвокатски съвет да обяви за противоконституционна разпоредбата на чл. 102, ал. 4 от Закона за данъка върху добавената стойност (ЗДДС). Атакуваният текст предвижда, че „За определяне на данъчните задължения на лицето в случаите по чл, 96, ал. 1, изречение второ, когато е било длъжно, но не е подало заявление за регистрация в срок, се приема, че лицето дължи данък за облагаемите доставки, с които надхвърля облагаемия оборот от 50 000 лв., от датата, на която е надвишен оборотът, до датата, на която е регистрирано от органа по приходите, или до датата, на която са отпаднали основанията за регистрация. За облагаемата доставка, с която се надхвърля облагаемият оборот, се дължи данък. Лицето дължи данък и за получените облагаеми доставки на услуги, за които данъкът е изискуем от получателя, и за облагаемите вътреобщностни придобивания, осъществени през този период“.

Искането за обявяване на противоконституционност е отхвърлено, като КС не подкрепи мотивите на вносителя за нарушаване на принципа на равенство в третирането на правните субекти. Според мнозинството от конституционните съдии чрез процесната норма се осигурява събиране в държавния бюджет на данък, който неправомерно не е начислен и не е събран, като с нея се установява неговата дължимост и от лица, нерегистрирани по закона по причина, за която те отговарят.

Двама конституционни съдии са подписали Решението с особено мнение, което в по-голямата си част акцентира именно върху начина, по който много често протича законодателният процес у нас и върху използваните от законодателя похвати. Изтъкваме това обстоятелство, тъй като най-накрая някой в институционално качество изразява позицията, която екипът на Юридически барометър вече 10 години изтъква. Затова публикуваме особеното мнение на конституционните съдии в тази му част:

„На първо място, намираме, че при приемане на разпоредбата на чл. 102, ал. 4 ЗДДС законодателят е допуснал конституционно нетърпимо нарушение на правилата на нормотворческия процес, с което е нарушил принципа на правовата държава (чл. 4, ал. 1 от Конституцията). Оспорената законова разпоредба е предложена между първо и второ гласуване на законопроекта за изменение и допълнение на ЗДДС и не е била подложена на обществено обсъждане и съответно не е била публикувана на Портала за обществени консултации по смисъла на § 1 от Допълнителните разпоредби на Закона за нормативните актове (ЗНА), а на 14. 9. 2017 г. е направен достъпен само първоначалният проект, който не включва тази норма. Според чл. 26, ал. 1 ЗНА „изработването на проект на нормативен акт се извършва при зачитане на принципите на необходимост, обоснованост, предвидимост, откритост, съгласуваност, субсидиарност, пропорционалност и стабилност”. За постигане на тези цели разпоредбата на чл. 18а ЗНА предвижда, че при изработването на проект на нормативен акт се извършва предварителна оценка на въздействието и се провеждат обществени консултации с гражданите и юридическите лица съгласно глави втора и трета (като според § 1а от Допълнителните разпоредби на ЗНА тези правила не се прилагат само за изчерпателно изброените проекти за нормативни актове, които не включват оспорения по настоящото дело закон). Следва да се отбележи, че законът по никакъв начин не допуска отклонения от така установените изисквания, гарантиращи публичността, обосноваността и необходимостта при приемане на законите, в зависимост от субекта на законодателна инициатива – народен представител или Министерски съвет. Смятаме за необходимо да отбележим, че възраженията ни срещу конституционосъобразността на оспорения закон по никакъв начин не се изразяват в оспорване на възможността народните представители да правят предложения между първо и второ четене на законопроекта, а на произтичащото от Конституцията разбиране за правовата държава, че тези предложения са допустими само ако по същество са изцяло в рамките на принципите и обхвата на приетия на първо гласуване законопроект. Тази възможност е регламентирана изрично в чл. 83, ал. 1 и чл. 84, ал. 2 от Правилника за организацията и дейността на Народното събрание (ПОДНС), а е призната за конституционосъобразна и в практиката на Конституционния съд, цитирана в решението по настоящото дело.

Обръщаме внимание, че в конкретния случай наведените от вносителя твърдения за противоконституционност не са свързани с оспорване на възможността народните представители да внасят предложения между двете гласувания на законопроекта, а с липсата на проведено обществено обсъждане на нормата на чл. 102, ал. 4 ЗДДС – такава, каквато е приета въз основа на направеното между двете гласувания предложение на парламентарната комисия по бюджет и финанси. На практика в решението на Конституционния съд, с което изразяваме несъгласие, отсъства произнасяне по това оплакване, вместо което са развити единствено съображения за спазване на правилата на законодателния процес предвид конституционната допустимост да се внасят законодателни предложения между двете гласувания на законопроектите (което не поставяме под съмнение). Заслужава си да се обърне внимание, че докато ЗНА, както вече беше посочено, не предвижда други изключения от изискването за провеждане на обществени консултации и оценка на въздействието на въздействието извън изрично посочените в § 1а от ДР на ЗНА, то ПОДНС „мълчаливо” е стеснил и на практика е дерогирал установените на законово равнище изисквания за публичност на законодателния процес именно във връзка с възможността народните представители да правят предложения след приемане на законопроектите на първо гласуване. Разпоредбите на чл. 83, ал. 3 и ал. 6 ПОДНС предвиждат единствено публикуване на проекта за доклад и на доклада на водещата комисия за второ гласуване, но не и каквото и да е обществено обсъждане на внесените между двете гласувания предложения с участието на лица и институции извън Парламента. Единствено ал. 4 предвижда, че „по предложенията, внесени от народни представители, председателят на водещата комисия може (но не е длъжен) да изисква становище от Министерския съвет или от съответния ресорен министър (но не и от други лица, включително органи на съдебна власт, на местно самоуправление, професионални общности, неправителствен сектор, граждани). По този начин законодателната процедура, детайлно уредена в Глава ІІІ на ЗНА, се превръща в чисто пожелателна, а иначе категоричната като редакция норма на чл. 28, ал. 4 ЗНА, според която непровеждането на оценка за въздействието е пречка за разглеждане на съответния законопроект остава напълно пренебрегната. Така неприложена остава и разпоредбата на чл. 26, ал. 5 ЗНА, която ясно посочва, че изискването за публичност на законодателния процес не се отнася само до първоначалния проект, а изобщо до цялата процедура, приключваща с приемането на нормативния акт.

Посочените разпоредби от ЗНА обаче пряко отразяват съществен елемент от законодателния процес в правовата държава. Конституционният съд е имал възможност да подчертае в практиката си (Решение № 1 от 27. 01. 2005 г. по к. д. № 8 от 2004 г.), че „правова държава означава упражняване на държавна власт на основата на конституция, в рамките на закони…”. Според Решение № 1 от 28. 01. 2014 г. по к. д. № 22 от 2013 г. принципът на правовата държава изисква точното и еднакво спазване на Конституцията и законите от всички правни субекти, което се отнася и до Народното събрание при осъществяване на публичната власт.

В държавата, самозадължила се да функционира като „правова”, т. е. управлявана според Конституцията и законите, публичната власт трябва да се осъществява в пределите и по начина, установени от Конституцията и закона. Това важи още повече за обвързаността на законодателната власт от приетите от самата нея правила за собственото ù функциониране – как иначе държавата би изисквала от гражданите спазване на установените за тях правила за поведение? Става въпрос не за спазване на една формална законодателна процедура, а за гарантиране на демократичната легитимност на една власт, която според Основния закон произтича от народа и се осъществява в негово име и следователно не може да се упражнява без необходимото доверие от страна на субекта на властта към пряко или косвено конституираните от народа държавни органи. Принципът на народния суверенитет, закрепен в чл. 1, ал. 2 и 3 от Основния закон, означава, че източник и субект на властта е народът. Висшият законодателен орган не е субект, а само овластен изразител на волята на суверена.

В съвременната правова държава държавната власт се основава не само на принудата, а и преди всичко на авторитета, разбиран като доверие, зачитане и осъзната потребност на управляваните да се подчиняват на правилата за поведение на държавата (т.е. на правото като средство за регулиране на обществените процеси и реализиране на общочовешкия стремеж към справедливост), включително поради осъзнаване на собствения им интерес от това. Затова едва ли е случайно, че в ангоезичната правна система, както и в правото на ЕС, терминът „authority” има поне три смислови значения: на български език: „власт”, „авторитет” и „орган”.

Като резултат от използвания от законодателя подход при приемане на оспорената законова разпоредба (а и не само на нея- това е често срещана практика на Народното събрание), при пълно незачитане на установените от самия него изисквания за публичност на законодателния процес като гаранция за качество на законите, се поставя под съмнение функционирането на държавата като „правова”. Впрочем, избягването на общественото обсъждане на законопроектите чрез внасяне на изцяло нови предложения между двете гласувания в Парламента напълно покрива съдържанието на понятието „заобикаляне на закона”, което в областта на частното право самият законодател е скрепил с най-тежкия порок на гражданскоправните сделки – нищожността (чл. 26, ал. 1, предл. 2 от Закона за задълженията и договорите). Как тогава следва да се квалифицира използването на този подход от публичната власт при осъществяване на функцията ù, уредена в Конституцията (чл. 84, т. 1) на първо място – законодателната?

В заключение, по развитите съображения за нарушаване на чл. 4, ал. 1 от Конституцията смятаме, че е конституционно нетърпим възприетият от законодателя подход, при който чрез използване на една иначе конституционосъобразна законодателна техника, свързана с упражняване на изрично установена от основния закон компетентност на народните представители за законодателна инициатива, напълно се пренебрегват установени в обществен интерес принципи на нормотворческия процес. Ако се приеме, че изискванията за обществено обсъждане и оценка на въздействието не се отнасят до законодателните предложения, направени между двете гласувания, това рискува извращаване на законодателния процес, при което на Портала за обществени консултации се публикуват формални „кухи” законопроекти, чието същинско съдържание ще може да бъде попълнено чрез предложения, разгледани и гласувани при пълна липса на публичност, обществена информираност и предварително обществено обсъждане. Приети по този начин закони обаче са изначално обременени с липса на обществено доверие в техния регулативен потенциал, т.е. със спорна и дори компрометирана демократична легитимност.“ (цялото особено мнение можете да прочетете тук).

Екипът на Юридически барометър ще продължи да следи с интерес развитието на законодателния процес в България и да привлича вниманието върху използването на коментираните процедурни похвати с надежда тези практики да бъдат изоставени.

Приятели на "Юридически барометър"